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Berlin wird demokratischer

Ein Kommentar zur Reform von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid

Berlin wird demokratischer. Mit den Stimmen aller Fraktionen hat das Abgeordnetenhaus am 18. Mai die verfassungsrechtlichen Grundlagen der direkten Demokratie reformiert. Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheid wurden vereinfacht. Noch mehr Demokratie wäre möglich gewesen!

Aller guten Dinge sind drei

Die Reform der Volksgesetzgebung ist Teil eines ganzen Demokratie-Pakets. „Mehr Macht für alle“, so könnte das Motto lauten. Das Achte Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin (Drucksache 15/5038 vom 26.04.2006) beinhaltet drei wesentliche Neuerungen:
1. der Regierende Bürgermeister kann seine Senatoren nun selbst ernennen und entlassen und bestimmt zudem die Richtlinien der Politik (Art. 55-58 VvB).
2. die Informationsrechte der Abgeordneten wurden erweitert (Art. 45, 49a VvB).
3. der Einfluss der Bürgerinnen und Bürger auf die Landespolitik wurde durch Erleichterungen bei Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid ausgebaut (Art. 61-63 VvB).

Wie kam es dazu?

Noch vor wenigen Monaten sah es nicht so aus, als ob die Reform noch vor Ende der Wahlperiode gelingen würde. Dass es nun doch dazu gekommen ist, hat vor allem drei Ursachen:
1. Positive Erfahrungen. Seit knapp einem Jahr gibt es Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in den Berliner Bezirken. Die Erfahrungen mit dem neuen Beteiligungsinstrument sind fast durchweg positiv. Ein Dutzend Initiativen wurde bisher gestartet. Sogar die CDU, die das Instrument im vergangenen Jahr noch rundweg ablehnte, hat zwei Bürgerbegehren gestartet und sich auch an der Reform der Volksgesetzgebung beteiligt.
2. Paket-Lösung. Erst nachdem die verschiedenen Themen zu einem Paket zusammengeschnürt worden waren, konnten alle Fraktionen die Reform mittragen. Linkspartei.PDS und Grüne nahmen die Stärkung des Regierenden Bürgermeisters in Kauf, um mehr direkte Demokratie zu erreichen. SPD und CDU nahmen mehr direkte Demokratie in Kauf, um die Stärkung des Regierenden Bürgermeisters zu erreichen. Die FDP konnte mit beidem ganz gut leben. SPD und CDU verhinderten dabei allerdings eine von den anderen Fraktionen geforderte weitergehende Reform der direkten Demokratie.
3. Öffentlicher Druck. Nicht weniger als ein Dutzend Berliner Vereine und Initiativen fanden sich zu Beginn des Jahres im Bündnis für Direkte Demokratie zusammen. Gemeinsam entwickelten sie einen eigenen Vorschlag für faire Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheide. Mit Aktionen und Veranstaltungen erzeugte das Bündnis öffentlichen Druck und bewegte die beteiligten Parteien so zur Einigung in einigen zentralen Streitpunkten der Reform.

Wie geht es weiter?

Die ersten beiden Teile des Demokratie-Pakets sind verabschiedet und treten zu Beginn der neuen Legislaturperiode in Kraft. Bei der Reform der Volksgesetzgebung greift jedoch eine Sonderregel aus der Berliner Verfassung (Art. 100 VvB). Die braucht neben einer Zweidrittelmehrheit im Abgeordnetenhaus auch die Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger. Die Volksabstimmung findet am 17. September parallel zur Abgeordnetenhauswahl statt. Erst wenn die Berlinerinnen und Berliner mehrheitlich mit Ja gestimmt haben, wird Berlin wirklich demokratischer. Nach der Wahl müssen dann noch das Berliner Volksabstimmungsgesetz und die Abstimmungsordnung angepasst werden.

Gesamtbewertung der Reform

Eine Reform der direkten Demokratie in Berlin war dringend notwendig. Die bisherigen Regelungen haben die Beteiligung der Berlinerinnen und Berliner an der Landespolitik eher behindert. Das beweist der Praxistest. Neun Volksbegehren wurden bisher beantragt, acht davon scheiterten schon im Antragsstadium, eines verfehlte das notwendige Unterschriftenquorum. Zum Volksentscheid gelangte keines der Begehren. Die Volksinitiative wurde nur ein einziges Mal genutzt, weil schnell deutlich wurde, der Nutzen zu gering ist, um den Aufwand beim Sammeln der Unterschriften zu rechtfertigen.

Vor diesem Hintergrund ist die Reform der Volksgesetzgebung ein Schritt in die richtige Richtung. Dieser Schritt ist allerdings zu kurz geraten. Drei Punkte sind besonders hervorzuheben:
1. Der Themenausschluss wurde nur teilweise beseitigt. Immer noch sind beispielsweise Steuern und Abgaben dem Zugriff der Bürgerinnen und Bürger entzogen.
2. Das Zustimmungsquorum bei Volksentscheiden zu einfachen Gesetzen ist mit 25 Prozent der Wahlberechtigten immer noch zu hoch.
3. Verfassungsänderungen sind auf dem Weg der Volksgesetzgebung zwar theoretisch möglich. Sie werden aber durch die dafür vorgesehenen viel zu hohen Hürden effektiv verhindert.

Detailbewertung

Es folgt eine Bewertung der einzelnen Änderungen an der Volksgesetzgebung. Die Änderungen werden jeweils vor dem Hintergrund der bisherigen Regelungen beschrieben. Die Bewertung erfolgt anhand des Vorschlags, den das Bündnis für Direkte Demokratie am 10. März 2006 vorgestellt und am 13. März dem Präsidenten des Abgeordnetenhauses, Walter Momper, übergeben hat.

Volksinitiative

Wie war es bisher?
Bisher konnten 90.000 volljährige Einwohnerinnen und Einwohner dem Abgeordnetenhaus eine politische Sachfrage zur Entscheidung vorlegen. Nicht zugelassen waren Volksinitiativen zum Landeshaushalt, zu Personalentscheidungen, Dienst- und Versorgungsbezüge sowie Tarifen der öffentlichen Unternehmen.

Was ändert sich?
In Zukunft reichen 20.000 Unterschriften aus. Auch 16- und 17-Jährige sind eintragungsberechtigt. Einen Themenausschluss gibt es nicht mehr.

Wie sind die Änderungen zu bewerten?
Die beschriebenen Änderungen werden die Volksinitiative aus ihrem Schattendasein befreien. Durch die Senkung des Quorums und die Abschaffung des Themenausschlusses ist es in Zukunft erheblich einfacher, sich mit einer politischen Sachfrage an das Abgeordnetenhaus zu wenden.

Was wäre wünschenswert gewesen?
10.000 Unterschriften wären ein angemessenes Unterschriftenquorum gewesen.

Volksbegehren

Wie war es bisher?
Bisher waren 25.000 Unterschriften notwendig, um ein Volksbegehren zu beantragen. Beim Volksbegehren selbst mussten sich 10 Prozent der Wahlberechtigten (rund 242.000 Bürgerinnen und Bürger) innerhalb von 2 Monaten in die in amtlichen Stellen ausliegenden Unterschriftenlisten eintragen. Volksbegehren zur Landesverfassung, zum Landeshaushalt, zu Dienst- und Versorgungsbezügen und Tarifen der öffentlichen Unternehmen waren nicht zugelassen.

Was ändert sich?
Das Themenspektrum wird ausgeweitet. Nicht mehr der gesamte Landeshaushalt ist tabu, sondern nur noch das Landeshaushaltsgesetz. Volksbegehren zur Landesverfassung werden zugelassen. Um ein Volksbegehren zu beantragen, das ein einfaches Gesetz zum Gegenstand hat, sind 20.000 Unterschriften notwendig. Beim Volksbegehren wird das Unterschriftenquorum auf 7 Prozent der Wahlberechtigten (rund 170.000 Bürgerinnen und Bürger) gesenkt und die Eintragungsfrist auf 4 Monate verlängert. Um ein Volksbegehren zu beantragen, das die Landesverfassung zum Gegenstand hat, sind 50.000 Unterschriften notwendig. Beim Volksbegehren gilt ein Unterschriftenquorum von 20 Prozent der Wahlberechtigten (rund 484.000 Bürgerinnen und Bürger), die Eintragungsfrist beträgt 4 Monate. Bei der Anpassung des Volksabstimmungsgesetzes soll die Amtseintragung um die freie Sammlung der Unterschriften ergänzt werden. Dafür muss allerdings noch nach der Wahl das Volksabstimmungsgesetz geändert werden.

Wie sind die Änderungen zu bewerten?
Die Ausweitung des Themenspektrums ist positiv zu bewerten. Finanzwirksame Volksbegehren sind in Zukunft nicht von vornherein ausgeschlossen. Abzuwarten bleibt, wie diese Änderung von Senat und Landesverfassungsgericht ausgelegt wird. Die Berlinerinnen und Berliner können zudem endlich auch die Verfassung ändern, die sie 1995 selbst per Volksabstimmung beschlossen haben. Weiterhin dem Zugriff der Bürgerinnen und Bürger entzogen bleiben allerdings der gesamte Bereich der Steuer- und Abgabenpolitik sowie die Tarife der öffentlichen Unternehmen. Die Senkung des Unterschriftenquorums bei einfachen Gesetzen hätte deutlicher ausfallen können. Hier ist entscheidend, dass bei der Anpassung des Volksabstimmungsgesetzes die Pflicht zur Amtseintragung abgeschafft und die freie Sammlung der Unterschriften zugelassen wird, damit Volksbegehren eine reelle Chance bekommen. Das Unterschriftenquorum bei Volksbegehren zur Landesverfassung ist allerdings so hoch, dass es auch bei freier Sammlung der Unterschriften praktisch nicht zu erreichen ist. Hier offenbart sich ein tief sitzendes Misstrauen der Abgeordneten gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern. Dabei sollten Verfassungsänderungen eigentlich nur auf Initiative des Volkes oder zumindest mit dessen Zustimmung möglich sein.

Was wäre wünschenswert gewesen?
Um ein Volksbegehren zu beantragen, sollten 10.000 Unterschriften ausreichen. Beim Volksbegehren selbst sollte das Quorum bei 100.000 Unterschriften bei einfachen Gesetzen und 200.000 Unterschriften bei Volksbegehren zur Landesverfassung liegen und die Eintragungsfrist 6 Monate betragen. Der Themenausschluss sollte nur das Haushaltsgesetz und Personalentscheidungen beinhalten.

Volksentscheid

Wie war es bisher?
Bisher war ein Gesetz per Volksentscheid angenommen, wenn es eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhalten und mindestens 50 Prozent der Wahlberechtigten an der Abstimmung teilgenommen oder bei geringerer Beteiligung mindestens ein Drittel der Wahlberechtigten dem Gesetz zugestimmt hatten.

Was ändert sich?
In Zukunft ist ein Gesetz per Volksentscheid angenommen, wenn es eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält und mindestens 25 Prozent der Wahlberechtigten dem Gesetz zugestimmt haben. Eine Verfassungsänderung braucht eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden und die Zustimmung von mindestens 50 Prozent der Wahlberechtigten.

Wie sind die Änderungen zu bewerten?
Auch wenn die Änderungen beim Volksentscheid eine leichte Verbesserung darstellen, werden sie die Volksgesetzgebung weiterhin stark behindern. Von den dreizehn Volksentscheiden, die es bisher in den Bundesländern gab, hätten nur drei diese hohen Hürden überwunden.

Was wäre wünschenswert gewesen?
Wie bei Wahlen sollte auch bei Volksentscheiden gelten: Die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheidet. Eine Mindestbeteiligung oder Mindestzustimmung sollte es nicht geben.

Außerdem

Neben den bisher schon bestehenden Verfahren hat das Bündnis für Direkte Demokratie noch zwei weitere Instrumente in die Debatte eingebracht, die vom Abgeordnetenhaus allerdings nicht aufgegriffen wurden.

Obligatorisches Referendum
Die Landesverfassung macht es vor: Änderungen der Volksgesetzgebung brauchen nicht nur eine Zweidrittelmehrheit im Abgeordnetenhaus, sondern auch die Zustimmung der Berlinerinnen und Berliner. Diese Regelung sollte auf alle Verfassungsänderungen ausgeweitet werden, denn die Verfassung ist immerhin von den Bürgerinnen und Bürgern selbst beschlossen worden.

Fakultatives Referendum
Um zu vermeiden, dass auf dem Weg der Volksgesetzgebung ein vom Abgeordnetenhaus beschlossenes Gesetz, das gerade erst in Kraft getreten ist, wieder abgeschafft wird, sollten die Bürgerinnen und Bürger ein Vetorecht bekommen. 50.000 Unterschriften sollten ausreichen, damit ein vom Parlament beschlossenes aber noch nicht in Kraft getretenes Gesetz zum Volksentscheid gestellt wird. So können Konflikte durch frühes reagieren minimiert werden.

Informationsrecht
In Brandenburg ist ein Informationsrecht der Bürgerinnen und Bürger in der Verfassung verankert. Ein solches Recht wäre auch im Rahmen dieser Reform sinnvoll gewesen. Denn nur gut informierte Bürgerinnen und Bürger können aktiv in die Politik eingreifen und schwierige Sachfragen entscheiden.

Zum Schluss

Auch wenn die Reform von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid noch etwas mutiger hätte ausfalle können: Sie gibt den Bürgerinnen und Bürgern mehr direkten Einfluss auf die Landespolitik. Sie macht Berlin ein Stück demokratischer. Deshalb wirbt das Bündnis bei der Volksabstimmung am 17. September für ein

JA!

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